2013年5月，经白云区国土分局牵头制定，白云区政府正式出台了《白云区关于加强规划国土管理、规范土地征收储备供应有关工作的意见的通知》（云府〔2013〕13号）（下简称“13号文”）。同年底，区国土分局委托广州大学土地管理研究所对“13号文”进行第三方评估工作。前不久，课题组完成了该项评估报告，对这一公共政策的实施效果给予了高度评价。去年至今，全国各地政府开始大规模引入第三方评估，区国土分局的探索高度契合法治政府建设。据悉，该局今年将推进对“13号文”实施两周年的第三方评估工作，这是全区首度引入第三方评估公共政策。

“13号文”旨在破解用地瓶颈

“13号文”重点从重构部门职责分工、科学安排建设项目、探索规划编制创新、加强土地征储管理、完善农民权益保障等关键领域入手，破解用地制约经济社会发展转型难题。

首先，文件强化了土地征储的统筹管理。全区土地征储由区国土分局代表区政府统筹管理，区土地开发中心（区征地办）负责组织实施，其他任何单位、组织、团体和个人均不得直接征收土地。同时，加强土地征储开发资金管理，各项目资金实行独立、封闭运作，避免“拆东墙、补西墙”，强调留用地指标和规划选址与项目进展同步。

其次，“13号文”提出建立项目审议制度，科学有序安排建设项目。由区规划分局、区国土分局、区土地开发中心、区城改办等职能部门、镇街参加的联席会议，主要对项目的申请准入、规划选址（控规调整）、土地利用总体规划调整、土地征收补偿工作方案、“三旧”改造策划报告书和改造方案等重大环节进行集体审议。目前，这一机制已实现常态化运作。

第三，根据区委、区政府的统筹，区国土分局应加强用地指标管理，优先保障本辖区重点发展平台、重大产业项目、重要基础设施及民生公益等项目的用地指标。同时，加强留用地管理，鼓励、引导农村集体经济组织在集中安置区进行留用地选址，发挥产业集聚效应，避免集体建设用地的重复低效开发。

记者曾经亲历一次联席会。会议审议了8个议题，包括专题研究市土地开发中心在白云区拟进行储备地块的选址，审议全区城中村改造三年实施计划工作方案，审议全区地铁站周边地块综合开发方案、审议3宗用地报批个案等。会议开了一上午，节奏快、效率高，相关街镇、职能部门如果对某个议题有不同看法，各方当场沟通研讨，拿出解决方案。

引入学术机构评估公共政策

“13号文”开始实施后，区国土分局委托广州大学土地管理研究所进行对上述政策的实施效果跟踪评估。课题组历时数月、深入调研，对“13号文”作出了较为系统的实施效果评估。

“政策执行效果如何？哪些地方还需要完善？请第三方研究机构来做评估更为权威、公正。”区国土分局局长刘晓明说，他们也想通过此次评估，给区政府接下来的政策完善提供建议。

前不久，课题组正式完成评估报告，对“13号文”给予了高度评价。报告称，“13号文”实施以来，有效遏制了白云区违法用地情况的发生，规范了土地征拆管理的程序。“13号文”主要目的是处理违建、规范征收以及推进“三旧”改造工作。整体来看，土地征收工作也按照政策要求落到实处，但“三旧”改造工作还有待进一步加强。

据悉，课题组向全区各村镇发放了1600多份调查问卷，在多个镇街组织多场村民、社员及村社干部座谈会，汇集了来自华南理工大学、广东工业大学、中山大学等高校的专家意见。

广州大学土地管理研究所所长、教授佘立中是课题组负责人，“白云区作为区一级政府，就某一项区域性的公共政策专门作实施效果评估，考察、反思其科学性、合理性，特别符合现代法治政府的精神。”佘立中说，他们也是第一次接到这样的评估任务，做得很尽心、很投入。

课题组作出结论：合理配置权力的制衡机制，规范权力运作的防范机制，全程公开透明的监督机制，奖罚严明的激励机制，开拓创新的思想引导机制。为区政府完善政策提供了公正、客观的建议。

记者获悉，区国土分局今年将继续推进对“13号文”第三方评估工作，重点研究土地储备与留用地、村集体物业合作开发、共建共享模式，如何实现政府、村社、企业共赢发展。

第三方评估助推政府改革

2014年8月27日，李克强总理主持召开国务院常务会议，听取了政策措施落实第三方评估汇报。这是中央政府首次委托第三方来评估政府工作。

近一年多来，从国务院到各个部委、地方政府，都开始大规模地引入第三方评估。据统计，李克强总理至少在7次国务院常务会议上提到“第三方评估”。国家行政学院党委书记、副院长陈宝生认为，今年可以被视为“中国第三方评估的元年”，国务院层面上对一些重点政策的执行情况进行第三方评估，给全社会一个信号，今后第三方评估将会成为政府管理中的一个常态。

“第三方评估”的概念是与政府绩效管理、政府绩效评估的概念联系在一起的。在第三方评估中，“第三方”的“独立性”被认为是保证评估结果公正的起点，而“第三方”的专业性和权威性则被认为是保证评估结果的公正的基础。第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，在促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的促进作用。

佘立中认为，深化土地改革既需要国家做好顶层设计，也需要类似白云区这样的“摸着石头过河”。

课题组比较分析了北京市、重庆万州区、山西太原市等地的类似政策，认为规划国土联席会议制度、征收开发资金科学管理等内容是“13号文”的创新亮点。

“不足之处集中在两个方面：一是宣传力度不够，基层群众认识还不够；二是留用地报批、‘三旧’改造程序烦琐、效率不高。”佘立中说。

课题组主要成员之一、广州大学副教授陈平对白云区基层群众的权利意识觉醒印象深刻。“在座谈会上，村民社员们踊跃发言，表达自己的诉求。这是推动改革的原始驱动力。”