广州新一轮区划调整路在何方？南都记者专访省规划院总工程师马向明：

“如果广州不收回增城、从化的自主权，我担心增城会变成单一发展房地产的场所，而不会成长为知识经济带，这次撤市设区有没有作用，留待十年后再评说。”

“虽然独立的市具有独立的财政权，土地可以拍卖，撤市设区后需要纳入到全市来，但卖地的钱市区分成可能不会有太多变化。真正的区别是，省代管的市有很大不确定性，改成区之后，可以消除不确定性，有利于社会投资。”

增城从化撤市设区、黄埔萝岗合并，今年年初市政府一纸文件，让广州市辖区的版图再次更新，经过了20 0 0年以来向南向北扩张之后，这一次广州选择了向东伸展。

从2000年以来，城市化和经济全球化两大动力就像阳光和雨露一样，驱使着广州不断加速生长，而这一生长的过程外在表现就是城市空间的急速膨胀和城市经济实力的大步跳跃。为了适应这种巨变，行政权力在过去十多年中也在不断调整内部的行政层级和架构，区划调整由此应运而生：20 0 0年番禺花都撤市设区，20 0 5年东山越秀、荔湾芳村合并，另设南沙区和萝岗区，2012年南沙成为国家新区。

在十多年区划调整中，广州得到了什么？失去了什么？如何通过观照过去的区划调整历程，让这一次增城从化、黄埔萝岗的区域变革更加平稳、更加有效？带着这些问题，近日南都记者专访了省规划院总工程师马向明。

作为规划专家，马向明不仅见证了新世纪以来广州所有的区划调整，更亲自参与了2000年广州战略规划研讨，他同时还是广州市规划委员会的委员，几乎每个月都出席广州市的规委会，对广州每个地块、每个区域的规划调整进行审议，这些经历也使得他能同时兼顾战略上的宏观视野和战术上的微观诊断，从而对这次区划调整有更为深入和独到的思考。

总结过去十年

广州城市空间打破单一中心仍需时间

番禺设区避免了继续发展成村镇

南都：你参与过2000年那一轮广州战略规划的编制，从2000年番禺、花都撤市设区开始，广州实施了一系列区划调整，2005年东山越秀合并，荔湾芳村合并，另设南沙区和萝岗区，最近一次将是增城从化撤市设区，在您看来，这些区划调整的背景是什么？市政府想通过这种区划调整解决什么问题？

马向明(以下简称“马”)：珠三角城市这些行政区划调整要回到当时的历史脉络去看，我们知道珠三角的发展期正好是中国改革开放期，当时最大的改革是放权，是去管制化，中央对广东的放权，广东省把权力下放到市，有的下放到镇，权力下放的最大好处是它的决策更贴近市场实际的需求，所以放权后，珠三角的村镇就迅速抓住了国外资本转移的趋势，上世纪八九十年代发展最快的地区就是东莞、南海、番禺，在大城市的边缘、外围地区，这是一种村镇的城市化、工业化方式，它们的增长方式很清楚，就是依靠低成本的生产要素推动增长。

另一方面，上世纪80年代末深圳的土地改革形成了城市化动力，政府通过土地出让兑现资本，获得基础设施建设的费用，然后进行高标准配置，建园区、建新城，这是上世纪90年代成长出来的另外一种方式，这种方式目前来看效率更高，吸纳产业，税收能力，建设水平都比村镇型的城市化更高。

这就是省委书记胡春华曾提出的观点，珠三角城市化的方式有两种：一种是自上而下的城市驱动，一种是自下而上的乡镇为主体形态，为什么进行行政区划调整？就是因为两种发展方式在空间地域上有矛盾，两种模式在争空间。如果不调整，2000年的时候番禺就按村镇的方式发展，调整以后按城市发展，这是两种城市化方式的不同。

如果番禺不调，大石很可能变成新塘

南都：距离2000年区划调整已经十多年，现在可以做个阶段总结了。中山大学袁奇峰教授曾有一段话点评过去区划调整带来的后遗症：2000年以来广州的空间拓展是以产业的拓展为前提，这样城市在对外时产生各个功能单一的新区，城市发展的多组团出现了，但多中心没有实现，这个结果就导致了生活服务功能缺失，你认不认同这种观点？

马：放回上世纪90年代的宏观背景下，确实如果番禺不设区，可能不会像现在这样功能相对单一，会成为相对独立的综合功能区，行政部门会借助机会聚集各种功能，包括产业、人口、房地产，功能会更综合，这个我同意，但我的问题是，这种独立质量如何？如果番禺不调，我觉得大石的结局很可能像增城新塘，一堆产业工厂在那里，产生像新塘一样的社会管理问题，我觉得珠三角村镇这一级档次不高的东西太多了，像香港保留一个九龙城寨还不错，但整个城市是九龙城寨那成什么了？

至于城市多中心的建设，珠江新城的建设需要二十多年，现在番禺才十几年，时间还早，对历史的评估需要一定的时间跨度。

广州没成互联网创新中心非规划之过

南都：伴随2000年开始的区划调整，广州的经济结构开始重新重工业化，重工业成为广州一个强劲的增长极，但是有个遗憾，过去十年互联网经济的发展非常迅速，不过广州没有抓住这一机遇，广州其实有全省最好的教育资源，但大学城却成不了像北京中关村那样的创新产业基地。你觉得这个原因是什么，规划应该对此反思或者提升的地方是什么？怎样在规划层面为经济增长做一些辅助作用？

马：你的这个提问也是我在去年讨论新型城市化时想提出的观点。中国城市的发展经历了几个阶段，上世纪90年代是“三来一补”工厂加工为主导，到了2000年国际资本进入中国，主要以中国市场为目的，像广州、上海成为吸引力，到了最近几年，在中国风头最劲的企业，不再是微软、宝洁，而是阿里巴巴、腾讯，这些企业是以中国市场为基地，是国内创造出来的，他们是自我创新。

这个过程最重要的就是制度环境，但这不是规划能解决的。规划能做的就是提供一些创业者喜欢呆的场所，同时让这些场所的信息沟通非常便捷。

分析新政

增城不撤市设区很可能只搞房地产

这次撤市设区效果没有上次大

南都：关于这一轮区划调整，有观点认为除了让官员升官之外其它意义并不大，因为设区之前，增城、从化基础设施的建设和产业的布局很多已在市级层面统筹了，这点跟2000年花都、番禺撤市设区前独立发展有本质性区别，你怎么看待这种说法？

马：2000年区划调整确实是边际效应最大，从这点意义上说，这次撤市设区的效果没有上次大，但我不认为没作用。如果广州不收回增城、从化的自主权，我担心增城会变成单一发展房地产的场所，而不会成长为知识经济带，这次撤市设区有没有作用，留待十年后再评说。

至于是不是只让官员升迁，我想如果对从政者没有任何激励，谁会做这事？不可能每个人是张思德，全心全意为人民服务，我觉得评价它还得看对整个社会、城市的作用，现在判断还太早。

卖地收入分成可能不变

南都：撤市设区对区域管理权限有哪些变化，土地、税收会怎么改变？包括官员级别的调整怎么调？

马：市和区的管理权限差别不会太大，虽然独立的市具有独立的财政权，土地可以拍卖，撤市设区后需要纳入到全市来，但卖地的钱市区分成可能不会有太多变化。区别是什么时候卖，卖成什么类，可能以前是增城从化说了算，现在是市里说了算，市里可以有一个通盘的考虑。真正的区别是，省代管的市有很大不确定性，改成区之后，可以消除不确定性，有利于社会投资。

城市规划也是一样，原来增城做好报表以后，要报省，省里批也要看广州的意见，变区后就不用报省里，区里总规就弄好，可以减少内部行政成本。

点评各区

相比南沙，增城更有望成广州硅谷

并区为萝岗变现代新城提供空间

南都：萝岗是广州重工业基地，各项经济指标一直排名前列，最近几年通过中新知识城、科学城、生物岛等开发，萝岗正从过去传统的单一产业开发区向现代化综合功能新城转变，你怎么评价这种转型过程中的得失？并区又会对这种转变带来哪些促进？

马：2005年萝岗区划调整，单独设区是基于时局的变化，原来产业做大了就涉及转型和综合发展的问题。原来的开发区不管地方事务，只管经济事业，没有人大政协法院这些，设区后这些社会功能就会增加进来。萝岗设区之后才有科学城，之前看到的都是永和工业区，云埔工业区，全是开发区、产业区，到了今天的科学城就符合综合功能了。

早年的开发区规划第一是保证产业用地，配套用地都限制了。我记得当时做知识城的时候，新加坡人就说知识城是新的形态，未必有那么多明确的产业用地，但开发区坚持的底线是产业用地一定达到30%，我们是做产业为主的，不可能把它做成一个城市。开发区侧重产业，但现在我们看，产业增长到一定程度，缺乏服务功能的支撑也会带来后劲不足。现在招商引资，好一点的企业都有所谓的高端人才，要讲好学位、好的生活环境，再单独做产业就会有很多问题。这次再把萝岗、黄埔合并，聚合资源，就给萝岗区的转型进一步提供场所和空间。

这次区划调整能确保广州有一块净土

南都：关于增城，有一个城和一件事很知名，一是新塘的牛仔城，它有2600多家牛仔制衣和相关企业，每天生产牛仔服的总量占全国的60%，另一个是2011年大墩村太多产业工人在那里流动，造成治安管理上很多问题。作为规划专家，您觉得这两者为增城未来的规划带来什么思考，怎样通过规划层面的布局、调整使这两者发生改变。

马：我觉得大墩村事件验证或者促使了这种观点的形成：上世纪八九十年代依靠劳动力、低成本、土地这些要素作为推动力，这种模式走到了尽头，转型不是一种理想，而是一种现实，现实倒逼改革。

增城的发展潜力很大，它现在的分区发展模式是全国仅有的，工业化全移到南边，中部是城市，北部是生态，为广州留了一片青山绿水，这是功德无量的，现在广河高速通过去后，整条带就可能成为广州未来的硅谷。广州未来创新可能的走向不是南沙，南沙是港口的物流占主导，同时又有高端制造业和石化产业，交通会繁忙，真正的好是增城青山绿水，这也是为什么中新知识城选择在那里。

如果前20年增城不是实行那种工业化，南边工业化、中部城市化、北边生态化，青山绿水早没了，所以撤市设区后，广州市的财政才有可能输送到北部，改善公共服务，让人民过上好生活，当地就不会在那里办厂挖山，也不会全部搞成房地产，搞得不好还有小产权房，那样美好的山水会被消耗完，潜在的风险还是很大的，我觉得这次区划调整能确保广州有一块净土，保住一条未来的知识产业带。

撤市设区也不会让从化发展制造业

南都：从化生态资源丰富，过去没有工业，现在比亚迪和广本的新能源车基地放过去了，撤市设区给从化打开了一扇过去一直紧闭的产业发展的大门，会不会随着大门的打开，其他的制造业也过去，导致生态没有保住？

马：我觉得不会的，十八大之后中央和地方对于生态文明都特别重视，而且环境污染是现在中国面对的最大挑战，我不觉得广州市会借着这个机会去解决产业发展空间不足的问题，把它并过来更重要的是想维持它的生态资源。

从化是广州的休闲后花园，依托这个优势发展休闲产业、健康产业、房地产等，广州对于休闲品质的追求还是蛮大的，从化休闲功能更突出，本身有温泉品牌、多山地，还是应该立足生态，做好休闲。

黄埔的出路在治污和工业港转型

南都：石化和黄埔港是黄埔区的两大支柱产业，但是这两个支柱产业各有问题，石化带来污染，黄埔港则是珠江内河港，和南沙出海港比较存在天然的劣势，你觉得萝岗合并过来后，能否对这两大支柱产业带来一些新的变数？现在黄埔区政府重点打造新的临港商务区，您如何看待区政府在规划层面的努力，新的商务区优劣势何在？

马：黄埔污染问题一定要治，最好把石化厂搬走，没搬之前也一定要管制，污染不解决对于整个东部影响很大。黄埔临港商务区转型的问题，世界上货运港转型的例子也很多，像日本横滨，它过去是东京的一个外港，现在主要做游轮观光，游轮做了之后，附近的酒店商务会议就来了，而且港口本身有很多工业文明的遗址。黄埔港的改造主要让工业文明的遗产转化为消费空间，让追求时尚、新潮的人都去旅游，这对黄埔创建临港商务区有很大帮助，伦敦金丝雀码头做成了金融中心，黄埔应该做不成金融经济中心，因为广州已经做金融城了，但商务功能还是有空间的。